América Latina atraviesa por una de sus crisis más serias de gobernabilidad. Después de largos esfuerzos por redemocratizar los sistemas políticos, la estabilidad de la región ha enfrentado las amenazas de fenómenos asociados a la globalización, como corrupción, narcotráfico, terrorismo y armamentismo; el poder deslegitimador de tensiones y rupturas sociales del retroceso en inclusión social que, a comienzos de esta década, había sacado de la pobreza absoluta a más de 100 millones de personas; la pérdida de credibilidad en el sistema representativo, en el marco de un sistema presidencialista y el avance de poderes fácticos, actores políticos o económicos con incidencia en lo público sin ninguna responsabilidad política por sus actuaciones. Lea aquí: El expresidente Ernesto Samper presenta su nuevo libro en Cartagena
La rigidez del sistema presidencialista tiene mucho que ver en este panorama desolador. La premisa central de quien obtenga la mayoría absoluta de los votos “se queda con todo”, desincentiva la búsqueda de consensos como ocurre en los sistemas parlamentarios donde las victorias y derrotas relativas son posibles y hasta edificantes. A partir de los resultados, los partidos se ven obligados a hacer concesiones clientelistas y a moderar sus posturas políticas en aras de una gobernabilidad frágil y efímera.
El presidencialismo latinoamericano se ha caracterizado por carecer de espacios de diálogo para superar crisis, que muchas veces se terminan solucionando con la salida de mandatarios y la prolongación del desgaste social y político. El resultado son regímenes con escasa gobernabilidad, condicionados por una polarización donde las posiciones tienden a ser irreconciliables y el diálogo social es gran ausente.
El sistema presidencialista latinoamericano, tomado del modelo de los EU. UU., está sumido en una dura crisis. Una razón que se aduce es que, a diferencia del modelo de “pesos y contrapesos” norteamericano, basado en la existencia de un sistema federal que balancea el poder presidencial de Washington; una Corte de Justicia que unifica su jurisprudencia y un Congreso que representa los intereses concretos de la sociedad, el latinoamericano, en términos generales, se ejerce en regímenes geográficamente centralistas del poder ejecutivo, judicial y de fiscalización. No existe un sistema descentralizado de administración de justicia, mientras los integrantes de los Congresos ejercen de manera individual y casuística unos mandatos mediatizados por la interferencia presidencialista.
En la raíz de la crisis por la que atraviesa el sistema presidencialista, se encuentra el conflicto entre la legitimidad resultante de la elección presidencial y plebiscitaria por mayorías absolutas a una o dos vueltas del presidente de la República y la del Congreso cuando se aplica la regla de las mayorías proporcionales o relativas. El dilema consiste en cómo combinar la estabilidad que aseguran las mayorías, con la equidad implícita en las reglas de proporcionalidad aplicadas a las elecciones de Congreso.
La inexistencia de mecanismos institucionales para resolver las crisis políticas, como existen en los sistemas parlamentarios, como la disolución del Congreso, la convocatoria anticipada de elecciones o el voto de censura constructivo frente a la inamovilidad absoluta de los presidentes, obliga a que las crisis de gobierno sean resueltas a través de procedimientos disruptivos del orden jurídico.
El vacío de poder que se crea con las crisis no resueltas o resolubles desemboca en apelaciones autoritarias como en las viejas épocas, cuando la confusión entre las funciones presidenciales y la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas allanó el camino para las dictaduras militares o sucede recientemente en América Latina, a través de estallidos de inconformidad social que se convierten en verdaderos golpes promovidos desde la calle.
La división entre regímenes parlamentarios y presidencialistas no es en la práctica muy nítida. Cada sistema político incorpora, a su manera, elementos propios de uno y otro con acento en el carácter presidencialista, como en América Latina, o parlamentarista, según ocurre en la mayor parte de Europa. De lo que se trata no es de hacer formulaciones abstractas y universales, sino de sugerir las reformas que permitirían acercar los sistemas políticos latinoamericanos a la nueva realidad universal, según la cual más del 80% de los ciudadanos del mundo habitan en democracias parlamentarias mientras que veintiocho de los treinta países en el mundo con mejores registros de comportamiento económico son parlamentarios.
Existen elementos sustanciales que definen cada modelo. El esquema presidencialista puro se caracteriza por la existencia de un jefe de la rama ejecutiva que actúa, simultáneamente, como cabeza del Estado y gobierno. Por regla general, no puede ser removido de su cargo sino a través de elecciones directas aplicando el doble principio de legitimidad para elegir de manera directa al presidente y proporcional al Congreso. El presidente nombra de manera absolutamente discrecional a su gabinete.
En el sistema parlamentario, por el contrario, están separadas las funciones del presidente y del jefe de gobierno; mientras el primero es elegido de manera directa, al segundo lo nombra el presidente y lo ratifica el Congreso o incluso lo nombra directamente. Legislativo y cabeza del ejecutivo son elegidos concurrentemente. El primer ministro o jefe de gobierno, en consecuencia, puede ser reemplazado en cualquier momento por una nueva coalición de gobierno. Es característica también del sistema parlamentario la consagración de instrumentos institucionales para la superación de crisis políticas, que incluyen la posible remoción del primer ministro a través del voto de censura (constructivo o simple), la posibilidad de anticipación de las elecciones generales y la consiguiente disolución anticipada del Congreso para relegitimar mandatos vigentes.
Las regiones latinoamericanas, a diferencia de las europeas, no están buscando “independizarse” de los poderes centrales, sino acercarse aún más para recibir más apoyos, recursos y responsabilidades. Desde los primeros años de nuestra formación como nación, el mestizaje ha funcionado como una verdadera fragua étnica donde se funden las diferencias raciales. Existen, por supuesto, situaciones de conflicto, pero ninguna de ellas alcanza los grados de exacerbación nacionalista de regiones como los Balcanes Occidentales. Por razones ancestrales, la función integradora de los presidentes latinoamericanos tiene mucho más que ver con la preservación de la integridad territorial sobre la cual se asienta su mando. Al contrario, casi podría decirse que el presidencialismo ha sido utilizado en América Latina para debilitar las regiones, imponerles nuevas cargas fiscales e incluso debilitarlas a pesar de figuras como la de la elección popular de autoridades regionales y locales. Lea además: “Por la democracia, hay que quitar los miedos infundados sobre Petro”: Ernesto Samper
Es claro que en América Latina las prácticas propias de los sistemas parlamentarios podrían ser introducidas manteniendo los símbolos del presidencialismo tal como lo plantean Juan Linz y Arturo Valenzuela.
En el modelo semi presidencialista, sugerido por el politólogo francés Maurice Duverger en 1980, el gobierno responde ante un órgano legislativo a través de un presidente elegido por mayorías simples.
El cambio del sistema político presidencialista para pasar a uno semiparlamentario es la ventana de oportunidad más importante que se abre a América Latina para asegurar su gobernabilidad en lo que resta de este siglo. Esta reforma incluiría la adopción constitucional de figuras como:
· La consagración de salidas institucionales para las crisis políticas, tales como el voto de censura, la disolución anticipada del Congreso y la convocatoria de elecciones generales.
· El unicameralismo.
· Las elecciones concurrentes, un mismo día para elegir al presidente y las Cámaras.
· El voto preferente para la conformación de las listas de partido que combina disciplina y opinión.
· La posibilidad de que los congresistas formen parte del gobierno que avalan.
· Disciplina de las bancadas.
· Mayores espacios federales.
· Los beneplácitos legislativos para la designación de los ministros.
En no pocas ocasiones, la adopción de formas parlamentarias de gobierno ha sido la condición del éxito de procesos de transición entre regímenes autoritarios y democracias incipientes. América Latina, que calcó el sistema presidencialista norteamericano de la Constitución de Filadelfia de 1787, podría ensayar un nuevo esquema de semipresidencialismo que, manteniendo los atributos propios del presidencialismo en materias como el control del orden público, la negociación internacional, el manejo de la política criminal y la iniciativa no excluyente en materias fiscales y de planeación, permita a la región superar la crisis más grave de gobernabilidad conocida desde los tiempos aciagos de las dictaduras militares. Es una apuesta difícil pero insoslayable para preservar nuestro futuro político y anclar la gobernabilidad democrática sobre bases mucho más firmes.