La Constitución de 1991 no dejó dudas. Rompió el monopolio estatal que durante décadas había convertido la prestación de servicios públicos domiciliarios, la generación de energía y el manejo de puertos y aeropuertos en un asunto exclusivo del Estado. El artículo 365 es claro y contundente: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (…) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”.
Esa frase no es un detalle técnico. Es la expresión de un cambio de paradigma. Los constituyentes de 1991 entendieron que el Estado, solo, no tenía ni tendría la capacidad de elevar de manera significativa el nivel y la calidad de vida de los colombianos. Por eso consagraron un modelo de colaboración entre lo público y lo privado, guiado por los principios de eficiencia, solidaridad y redistribución de ingresos (artículos 365 y 367). El objetivo no era ideológico: era práctico. Se trataba de ampliar cobertura, mejorar calidad y garantizar sostenibilidad, algo que el modelo exclusivamente estatal había demostrado no poder lograr.
En las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente quedó plasmada una convicción profunda: el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado (artículo 366), y para alcanzarlas era indispensable abrir la puerta a la participación privada bajo regulación, control y vigilancia estatales. No se trataba de privatizar a ultranza, sino de construir esquemas de economía mixta donde el Estado conserva la orientación, la regulación y una participación accionaria estratégica, mientras el sector privado aporta capital, tecnología y disciplina gerencial.
Cartagena es el ejemplo más claro de lo que ocurre cuando se aplica ese mandato constitucional y de lo que se pierde cuando se pretende desconocerlo.
Antes de 1995, bajo un modelo 100 % público, las Empresas Públicas Distritales se encontraban en una situación de colapso técnico y financiero. La cobertura de acueducto apenas alcanzaba el 68 % y la de alcantarillado el 56 %. Las pérdidas de agua superaban el 60 %, la micromedición era de apenas el 39 % y la cobrabilidad de las facturas oscilaba entre el 45 % y el 50 %. La empresa tenía alrededor de 1.300 empleados, casi el doble de lo técnicamente necesario. Según el estudio del Banco Interamericano de Desarrollo, en 1992 el déficit acumulado de caja alcanzó los 33 millones de dólares (frente a una facturación de apenas 10 millones de dólares ese mismo año). Un año después, en 1993, el déficit superaba los 35.000 millones de pesos. El servicio era intermitente, las redes estaban deterioradas y no existían inversiones significativas desde la década de los ochenta.
Ambientalmente, la situación era aún más grave: el 60 % de las aguas residuales de la ciudad se vertían sin tratamiento a la Ciénaga de la Virgen y el 40 % restante a la Bahía de Cartagena. No existía planta de tratamiento. La contaminación era total.
El modelo mixto (50 % Distrito – socios privados) no nació de un capricho. Nació de la necesidad de aplicar, en el terreno, el espíritu de la Constitución de 1991. En este esquema, el presidente de la junta directiva es el alcalde o alcaldesa de Cartagena, mientras que el gerente es escogido por los socios privados. Y fue precisamente la confianza y la certidumbre que transmitió ese nuevo esquema de colaboración público-privada lo que permitió movilizar recursos que el modelo exclusivamente estatal nunca logró atraer. El Gobierno Nacional, el Banco Mundial y la banca multilateral (BID) respaldaron con créditos e inversiones la ejecución del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Cartagena. Gracias a ese respaldo se construyó la planta de pretratamiento de aguas residuales y el emisario submarino, obras que permitieron el saneamiento ambiental de la Ciénaga de la Virgen y de la Bahía de Cartagena, al desplazar los vertimientos que durante décadas habían destruido ambos cuerpos de agua.
Treinta años después, los resultados están a la vista. La cobertura de acueducto se acerca al 99 % y la de alcantarillado supera el 91 %. La continuidad del servicio es prácticamente total, la micromedición es casi universal y se han invertido cientos de miles de millones de pesos en infraestructura. Ninguna de estas mejoras habría sido posible sin la combinación de capital público y expertise privado. El socio operador aportó tecnología, estándares de gestión y capacidad de ejecutar obras de gran envergadura que el Distrito, solo, no tenía ni tiene capacidad de liderar con la misma eficiencia. El buen desempeño de Acuacar es, además, la prueba reina de que los gobernantes cartageneros son amigables con la inversión extranjera: durante tres décadas han mantenido y respetado un esquema de colaboración público-privada que ha generado confianza, atracción de capital y resultados concretos para la ciudad.
Quienes hoy proponen una empresa 100 % pública, como el proyecto de acuerdo del alcalde Dumek Turbay, hablan de “recuperar el control” como si el 50 % de propiedad que ya tiene el Distrito fuera irrelevante. Olvidan que ese 50 % le da al municipio representación en la junta, participación en las utilidades y poder de decisión estratégico. Lo que realmente cambia con un modelo exclusivamente estatal no es el control: es la disciplina. Sin un socio privado que exige resultados y eficiencia, el riesgo de que la empresa vuelva a convertirse en fuente de clientelismo, sobrecostos laborales y subinversión es altísimo. La historia de Cartagena lo demuestra con números contundentes.
El argumento de que “el agua no puede estar en manos de privados” desconoce el propio diseño constitucional. El agua sigue siendo de la ciudad. Las redes, las plantas y los derechos de uso del recurso son públicos. Lo que se contrata es la operación y la gestión, exactamente como lo autorizó la Constitución de 1991 y como ocurre en aeropuertos, puertos y sistemas de agua de decenas de ciudades modernas.
El verdadero riesgo no está en el modelo mixto. Está en crear una empresa pública sin la capacidad técnica, financiera ni de gobierno corporativo necesaria, en un momento en que Cartagena necesita más inversión, no más burocracia. Si el contrato actual tiene problemas y todo contrato de largo plazo los tiene, la respuesta correcta es renegociar, fortalecer la supervisión y exigir cumplimiento, no destruir el esquema que ha permitido las mayores mejoras de las últimas tres décadas y que responde al mandato constitucional de colaboración público-privada.
Cartagena no necesita un regreso al pasado preconstitucional. Necesita un modelo que combine la propiedad pública con la eficiencia privada, que invierta, que preste un buen servicio y que no se convierta otra vez en un botín político. Ese modelo ya existe. Se llama empresa mixta. Y, con todos sus defectos, sigue siendo superior a la alternativa que se pretende imponer.
Defender el modelo mixto no es defender a un operador en particular. Es defender el espíritu de la Constitución de 1991: que lo público y lo privado trabajen mancomunadamente para elevar, de manera real y sostenible, el nivel y la calidad de vida de los colombianos.